A Fleet of its Compromises: The Canadian Navy’s Cold War Submarine Posture

Abstract

ABSTRACT

Described as “broken” and as an “international embarrassment,” the Canadian Navy’s procurement initiatives proved to be interminable and poorly developed through the course of the Cold War, and into the years beyond. This was not intentional on the Navy’s part: it urged civilian politicians to expedite their decision making process. It was, however, symptomatic of the federal government’s attitude toward military procurement, for the purposes of this thesis the Navy’s submarine fleet specifically, was one that stressed the continuation of civil initiatives over the Navy's desires: the example used in this thesis is the welfare state initiated by Prime Minister William Lyon Mackenzie King. The Navy desired a large and fully modern submarine fleet throughout the Cold War, but it was forced to accept succeeding governments’ ambitions of creating a higher standard of living, and received funding only to support initiatives deemed necessary in order to meet Canada’s alliance commitments. The submarine service suffered from the lack of a cohesive, long term funding plan. This also meant that there was no long-term plan at the Cabinet level to maintain a subsurface capability regardless of its necessity: if the citizenry no longer wished to support the submarine squadron, it would fade away very quickly. It also meant that prioritizing an efficacious submarine succession programme was lacking. This thesis surveys four foundational factors that have impacted Canada’s submarine procurement programs since 1950: first, that the North Atlantic Treaty Organisation (NATO) needed conventional naval forces (not armed with nuclear weapons) to operate in the Cold War nuclear security environment. Canada filled this need with a small, anti-submarine warfare (ASW) surface fleet. Second, Canada needed to find a way to contribute to NATO, and it could provide a conventional navy on the same side of the Atlantic as its ally, the United States. Accordingly, Canada provided to the US Navy (USN) a conventional and dedicated anti-submarine (A/S) fleet with which to exercise and develop A/S techniques. Third, Canada needed to determine the extent to which it was willing to contribute to NATO. It decided that Canada would supply a surface fleet large enough to be useful to NATO in ASW exercises and efforts, but no more. The Navy would acquire for its own purposes just enough SSKs to stay relevant in naval policy discourse by helping to train allied fleets in ASW. Finally, Canada was compelled to contribute to NATO collective defence according to the ebbs and flows of Canadian domestic civilian attitudes, and the policies developed therefrom. The degree to which the Canadian governments during the Cold War funded the submarine service was based upon their understanding of the political capital gained by possessing the squadron, and of the military need for familiarity with subsurface technologies and strategies stemming from the presence of submarines in the world’s oceans. The acquisitions decided upon were consistent with successive Canadian governments’ political reasons to maintain a submarine fleet. However, in quantity, quality, and type, the Canadian Cold War submarine fleet was consistent with government policy to not spend more than was deemed absolutely necessary on defence. As a result, the fleet the Navy floated was not in tune with its military leaders’ specific desires and military rationales for a submarine fleet. Therefore, the Navy had to settle for the few submarines it did because it had no other recourse, particularly given the political and fiscal realities of the time. Combined with a protracted and often ill-managed procurement process (a process for which the government knew it would pay no political costs), the result was a submarine posture which did meet Canada’s defence objectives but which was, for the Navy, a fleet far from its dreams and reflected the compromises that went into its making. It was a fleet, in other words, a fleet that ran silent, but also ran cheap.

RÉSUMÉ

Décrite comme «brisée» et comme une «gêne internationale», les initiatives d'approvisionnement de la Marine canadienne se sont avérées interminables et peu développées au cours de la guerre froide et au cours des années qui ont suivi. Ce n'était pas intentionnel de la part de la Marine: elle a exhorté les politiciens civils à accélérer leur processus décisionnel. Il était cependant symptomatique de l'attitude du gouvernement fédéral vis-à-vis de l'approvisionnement militaire, en particulier de la flotte sous-marine de la Marine qui insistait sur la poursuite des initiatives civiles - l'exemple utilisé dans cette thèse est l'État-providence initié par le Premier ministre William Lyon Mackenzie King - sur les désirs de la Marine. La Marine souhaitait une flotte sous-marine vaste et moderne pendant toute la guerre froide, mais elle a été obligée d'accepter les ambitions du gouvernement de créer un niveau de vie plus élevé et de recevoir des fonds pour appuyer les initiatives jugées absolument nécessaires pour respecter les engagements du Canada. Le service des sous-marins a souffert de l'absence d'un plan de financement cohérent et à long terme. Pire, cela signifiait aussi qu'il n'y avait pas de plan à long terme au niveau du Cabinet pour maintenir une capacité souterraine indépendamment de sa nécessité: si les citoyens ne voulaient plus soutenir l'escadre sous-marine, elle disparaîtrait très rapidement. Cela signifiait aussi qu'il manquait un ordre de priorité à un programme efficace de succession de sous-marins. Cette étude examine quatre facteurs fondamentaux qui ont influencé les programmes d'acquisition de sous-marins canadiens depuis 1950: premièrement, l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN/NATO) avait besoin de forces navales conventionnelles (non armées d'armes nucléaires) pour fonctionner dans la guerre froide. Le Canada a répondu à ce besoin avec une petite flotte de surface anti-sous-marine (ASW). Deuxièmement, le Canada devait trouver un moyen de contribuer à l'OTAN et il pourrait fournir une marine conventionnelle du même côté de l'Atlantique que son allié, les États-Unis. En conséquence, le Canada a fourni à la marine américaine (USN) une flotte conventionnelle et spécialisée de sous-marins (A/S) pour l'exercice et le développement de techniques A/S. Troisièmement, le Canada devait déterminer dans quelle mesure il était disposé à contribuer à l'OTAN. Il a décidé que le Canada fournirait une flotte de surface suffisamment importante pour être utile à l'OTAN dans le cadre des exercices et des efforts de lutte contre la pollution par le sol, mais pas plus. La Marine acquerrait à ses propres fins juste assez de SSK pour rester pertinent dans le discours de politique navale en aidant à former des flottes alliées dans ASW. Enfin, le Canada a été contraint de contribuer à la défense collective de l'OTAN en fonction des flux et des reflux des attitudes civiles des Canadiens et des politiques qui en découlent. La mesure dans laquelle les gouvernements canadiens ont financé le service des sous-marins pendant la guerre froide reposait sur leur compréhension du capital politique acquis par la possession de l'escadron et du besoin militaire de se familiariser avec les technologies et les stratégies souterraines découlant de la présence de sous-marins. Les océans du monde. Les acquisitions décidées étaient conformes aux raisons politiques successives des gouvernements canadiens de maintenir une flotte sous-marine. Cependant, en quantité, qualité et type, la flotte de sous-marins de la guerre froide canadienne était conforme à la politique du gouvernement de ne pas dépenser plus que ce qui était jugé nécessaire pour la défense. Par conséquent, la flotte n'était pas en phase avec les désirs spécifiques de la Marine canadienne et les motivations militaires d'une flotte sous-marine. Par conséquent, la Marine a dû se contenter des quelques sous-marins qu'elle a fait parce qu'elle n'avait aucun autre recours, compte tenu notamment des réalités politiques et fiscales de l'époque. Combiné avec un processus d'approvisionnement prolongé et souvent mal géré (un processus pour lequel le gouvernement savait qu'il ne paierait aucun coût politique), le résultat était une posture sous-marine qui répondait aux objectifs de défense du Canada, mais qui était, pour la Marine, de ses rêves et reflète les compromis qui sont entrés dans sa fabrication. C'était une flotte, en d'autres termes, une flotte qui se taisait, mais qui fonctionnait aussi à bas prix.