THE REORGANIZATION OF CANADA’S NATIONAL SECURITY INFRASTRUCTURE: SEPTEMBER 2001 TO APRIL 2004

Abstract

Abstract In the immediate wake of the tragic events of 11 September 2001 (9/11), much in the way of academic discourse within Canada focussed on the Government of Canada’s (GoC) initial policy and program responses to the threat posed by transnational terrorism. These included the introduction of Canada’s Anti-Terrorism -2001and Immigration and Refugee Protection Acts, the Smart Border Accords and the security budget of December 2001. Political, academic and media communities concentrated their efforts on the introduction of new investigative powers for the state and how they impacted traditional Canadian values and norms, how there was a need to acknowledge and appreciate US security concerns in the aftermath of 9/11 and how this was linked to keeping trans-border commercial traffic flowing, and domestic sensitivities associated with Canadian sovereignty in the face of calls by certain communities within both Canada and the US for fully integrated continental security. However, little, if any, scholarly attention has been directed towards the rationale and timing behind the reorganization of Canada’s national security infrastructure that took place primarily in late 2003 and early 2004 under Prime Minister Paul Martin, that was presumed to be driven largely by the impacts of transnational terrorism. This is the focus of this study. This restructuring included the creation of fifteen different agencies, including the Department of Public Safety and Emergency Preparedness, Canada Border Services Agency, the office of the National Security Advisor to the Prime Minister, and the Integrated Terrorist (Threat) Assessment Centre, amongst other entities. It is commonly perceived the rationale behind the reorganization in Canada was driven by the need to mimic similar efforts ongoing in the US. Organizational initiatives south of the 49th parallel were being undertaken to address concerns regarding inter-agency coordination and “jointness”, or a lack thereof, as identified in the 9/11 Commission Report, and to prevent against follow-up attacks. Research supports the view, however, the GoC’s primary policy interests regarding the impact that 9/11 may have had on Canada, particularly its relations with the US, were largely addressed by the initiatives noted above and implemented in 2001 /2002. Furthermore, there is no clear evidence there were concerns on the part of Canadian decision makers regarding a willingness to share of information and coordination between Canadian security agencies prior to 9/11 as was the case in the US. Consequently, the general hypothesis is while there were certainly some similarities between Canadian and US efforts in the reconfiguration of their respective national security agencies, the reorganization of Canada’s national security infrastructure, and the timing behind it, was not driven by a need to mimic parallel efforts in the US. Instead, as with other international partners, it reflected an acknowledgement that the threat posed by transnational terrorism touched on a greater number of policy and program centres within the GoC as compared to threats posed by the Cold War. This necessitated an organizational response in support of the need to better manage and integrate the agendas of an increased number of GoC departments and agencies that now had a national security mandate. Beyond that, there was a need to align the organizational infrastructure to support efforts to strengthen the policy and program linkages behind a new national security policy and a counter-terrorism strategy that included the means to provide for prevention, response and recovery from terrorist attacks, and the securitization of non-traditional, “human” security issues. This study also explores why most of the key organizational changes within the GoC occurred some two years after the 9/11 attacks, and immediately after the political transitioning between the Chretien and Martin administrations. The reorganization of the GoC’s national security infrastructure serves as a case study of punctuated equilibrium theory. This theory suggests that, under normal circumstances, organizational structures typically remain static or undergo modest incremental changes, until driven to undertake some form of comprehensive response to extraordinary, and most often externally generated, circumstances. It also suggests that, while the punctuated equilibrium theory provides an explanation of why and when the organizational changes took place, how the GoC responded was dictated, supported and guided by established organizational and normative institutions consistent with the theory of historical institutionalism.

Resume Dans la foulée immédiate des événements tragiques du 11 septembre 2001 (11 septembre), le discours académique a été largement axé sur les politiques et les programmes initiaux du gouvernement du Canada (GC) face à la menace posée par le terrorisme transnational. Celles-ci comprenaient l'introduction de la loi antiterroriste – 2001 et la loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, les Accords sur la frontière intelligente et le budget de sécurité de décembre 2001. Les communautés politiques, universitaires et médias ont concentré leurs efforts sur l'introduction de nouveaux pouvoirs d'enquête et comment elles ont eu une incidence sur les valeurs et les normes canadiennes traditionnelles, sur la nécessité de reconnaître et d’apprécier les préoccupations des États-Unis en matière de sécurité après le 11 septembre et sur la manière dont elles étaient liées au maintien du trafic commercial transfrontalier et aux sensibilités nationales associées à la souveraineté canadienne dans le pays, face aux appels lancés par certaines communautés au Canada et aux États-Unis pour une sécurité continentale pleinement intégrée.

Cependant, peu ou pas d'études ont été consacrées à la logique et au timing de la réorganisation de l'infrastructure de sécurité nationale du Canada, qui a eu lieu principalement à la fin de 2003 et au début de 2004 sous le Premier ministre Paul Martin, présumément occasionnés grandement par les impacts du terrorisme transnational. C'est l'objet de cette étude. Cette restructuration comprenait la création de quinze agences différentes, notamment le ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile, l'Agence des services frontaliers du Canada, le bureau du conseiller national pour la sécurité auprès du Premier ministre et le Centre intégré d'évaluation du terrorisme (menace), entre autres.

Il est communément présumé que la restructuration de la réorganisation au Canada était motivée par la nécessité d'imiter des efforts similaires en cours aux États-Unis. Des initiatives organisationnelles au sud du 49e parallèle ont été lancées pour répondre aux préoccupations concernant la coordination inter-institutions et le caractère «conjoint», telles qu'elles ont été identifiées dans le 9/11 Commission Report, et pour prévenir les attaques potentielles subséquentes. Les recherches confirment toutefois que les principaux intérêts au niveau des politiques gouvernementales concernant l’impact potentiel du 11 septembre sur le Canada, en particulier ses relations avec les États-Unis, ont été largement pris en compte dans les initiatives susmentionnées et mises en œuvre en 2001-2002. De plus, rien n'indique clairement que les décideurs canadiens étaient préoccupés par le partage d'informations et la coordination entre les agences de sécurité canadiennes avant le 11 septembre, comme c'était le cas aux États-Unis.

Par conséquent, l'hypothèse générale est qu'il existe certes des similitudes entre les efforts du Canada et des États-Unis dans la reconfiguration de leurs agences de sécurité nationales respectives, mais que la réorganisation de l'infrastructure de sécurité nationale du Canada et son timing ne sont pas nécessairement motivés par la nécessité d'imiter efforts parallèles aux États-Unis. Au lieu, comme d’autres partenaires internationaux, cela reflétait la reconnaissance du fait que la menace posée par le terrorisme transnational touchait un plus grand nombre de centres de politiques et de programmes au sein du gouvernement du Canada par rapport aux menaces posées par la guerre froide. Cela a nécessité une réponse organisationnelle à l'appui de la nécessité de mieux gérer et intégrer les programmes d'un nombre croissant de ministères et d'organismes du GC qui ont maintenant un mandat en matière de sécurité nationale. Au-delà, il était nécessaire d'aligner l'infrastructure organisationnelle pour soutenir les efforts visant à renforcer les liens entre les politiques et les programmes à la base d'une nouvelle politique de sécurité nationale et d'une stratégie antiterroriste, qui prévoyait notamment les moyens de prévenir, de réprimer et de récupérer des attaques terroristes, et la sécurisation des questions de sécurité non traditionnelles «humaines».

Cette étude explore également pourquoi la plupart des changements organisationnels clés au sein du GC ont eu lieu environ deux ans après les attentats du 11 septembre et immédiatement après la transition politique entre les administrations Chrétien et Martin.

La réorganisation de l’infrastructure de sécurité nationale du GC sert d’étude de cas de la théorie de l’équilibre ponctué. Cette théorie suggère que, dans des circonstances normales, les structures organisationnelles restent généralement statiques ou subissent de modestes changements progressifs, jusqu'à ce qu'elles soient amenées à apporter une forme de réponse globale à des circonstances extraordinaires, le plus souvent générées à l'extérieur. Cela suggère également que, même si la théorie de l'équilibre ponctué fournit une explication de la raison et du moment des changements organisationnels, la réponse du gouvernement du Canada a été dictée, soutenue et guidée par des institutions organisationnelles et normatives établies conformes à la théorie de l'institutionnalisme historique.